吐蕃和大唐以前征服过的国家相比，国力不是最强大的，高句丽、倭奴、东突厥、西突厥和薛延陀的人口和财力都超过了吐蕃。

  然而，吐蕃却是最难征服的。

  吐蕃有三大特点：

  其一，地利优势。

  吐蕃地处高原，气候条件差，中原的军队很难适应。高山险峻，江河纵横，道路交通条件更差，对于依赖后勤保障的唐军我们很大的困难。

  其二，政治体制。

  吐蕃和唐朝一样，实行的是中央集权制度，松赞干布又有这个人的强大影响力，国家整体的团结度高，对于战争的支持度很高。

  其三，宗教影响力。

  吐蕃信奉藏传佛教，吐蕃民众受其控制，有着为宗教献身的精神，民众悍不畏死，战斗意志强悍。

  吐蕃还是奴隶制国家，奴隶在思想上从属性很强。

  唐军在战斗中，遇到的吐蕃人，作战勇敢，几乎就没有投降的。

  因此，唐军每次作战，不管敌人多少，遭遇的都是苦战。唐军损失严重。

  在这种情况下，唐军即使打下了拉萨城，甚至消灭了吐蕃的统治集团，也很难实现对西藏的控制。

  李愔考虑再三，决定采取分化瓦解的新政策。

  第一步，在军事上暂停进攻，在保持对吐蕃强大军事压力的情况下，巩固现有占领地区。

  集中重兵，在占领区内反复清剿，彻底摧毁所有的武装抵抗。

  第二步，建立健全政权机构。

  从内地抽调大批官吏，已晋升官职级别的方式，派往吐蕃，建立各级政府机构，并配以相应的武装力量，强化对占领区域的管理。

  第三步，在占领区内，按照均田制的标准实行土改。

  保留了奴隶主部分的政治上特权，解放了全部奴隶，此举既赢得了广大奴隶和平民的支持，又给奴隶主留下了出路。

  这些是在解决吐蕃问题上的具体措施，为了提高大唐国民的认同感，瓦解未来新征服地区是抵抗意志，李愔提出了三等国民论。

  自642年10月1日起，大唐原有国民全部成为一等国民。

  以后新占领地区，新加入的大唐国民，为二等国民。

  在新征服地区，被俘虏的士兵，参与反抗大唐统治的其它人等，为三等国民。

  不同等级的国民享受不同的待遇。

  由官府组织，每两年进行一次考评，凡是两年内，遵守国家法令，按时交纳税赋，无违纪行为的民众，可以晋升国民等级。